Abschied von der personalisierten Verhältniswahl?

Perspektiven einer Reform des Bundestagswahlsystems

Von Florian Grotz

 

Lange bevor ihr Ergebnis feststand, war die Bundestagswahl vom 27. September 2009 schon ein „historisches“ Ereignis:
Erstmals in der Geschichte der Bundesrepublik fand eine Parlamentswahl auf verfassungsrechtlich fragwürdiger Grundlage statt. Im Juli 2008 hatte das Bundesverfassungsgericht das aktuelle Verfahren zur Vergabe von Überhangmandaten für verfassungswidrig erklärt, allerdings dem Gesetzgeber eine großzügig bemessene Änderungsfrist bis zum 30. Juni 2011 eingeräumt.¹⁾

Vor der Wahl brachte dann die Fraktion von B´ 90/Die Grünen einen entsprechenden Entwurf zur Änderung des Bundeswahlgesetzes ein, der schließlich von einer breiten Parlamentsmehrheit abgelehnt wurde.²⁾ Damit hatten die politisch Verantwortlichen nicht nur eine „Chance vertan“³⁾, sondern auch einen möglichen Streit über die Rechtmäßigkeit des Wahlergebnisses in Kauf genommen.

Zwar gab es einerseits gute Gründe, die Entscheidung über die Wahlsystemreform zu vertagen. So betraf die vom Verfassungsgericht beanstandete Regelung nicht die gesamte Struktur der personalisierten Verhältniswahl, sondern nur einen bestimmten Aspekt des Verrechnungsverfahrens.⁴⁾ Außerdem zählt das deutsche Wahlsystem zu den weltweit komplexesten, weswegen es angezeigt schien, „die verschiedenen Regelungsalternativen und deren Auswirkungen“⁵⁾ besonders sorgfältig und ohne größeren Zeitdruck zu prüfen.

Andererseits konnte nicht ausgeschlossen werden, dass jene vom Bundesverfassungsgericht beanstandete Pa-radoxie des bestehenden Wahlsystems, wonach weniger Stimmen zu mehr Mandaten bzw. mehr Stimmen zu weniger Mandaten führen können („inverser Erfolgswert“), den Wahlausgang entscheidend beeinflussen würde. Nach einer Simulationsrechnung, die Joachim Behnke im Vorfeld der Bundestagswahl anstellte, sollten deutlich mehr Überhangmandate als bislang entstehen, die überwiegend der CDU/ CSU zugute kommen würden und so „Schwarz-Gelb den Wahlsieg sichern“⁶⁾ könnten. Kurz vor der Wahl wurde versucht, dieses Szenario politisch zu instrumentalisieren: SPD-Chef Franz Müntefering warnte vor einer „Delegitimierung“ der Wahl, wenn Union und FDP allein aufgrund von Überhangmandaten eine Mehrheitsregierung bildeten; der Spitzenkandidat der Grünen, Jürgen Trittin, sprach für diesen Fall gar von einer „ergaunerten Mehrheit“, die tunlichst verhindert werden müsse.⁷⁾ Bekanntlich haben die bürgerlichen Parteien letztlich auch ohne Überhangmandate eine absolute Mandatsmehrheit erzielt, sodass es jetzt  keinen Anlass gibt, eine politische Debatte über die Legiti-mität des Wahlergebnisses zu führen.

Was weiterhin ansteht, ist eine verfassungskonforme Änderung des Bundestagswahlsystems. Unklar ist jedoch, wie diese genau aussehen soll. Geht es dabei nur um die gleichsam technische Aufgabe, jene wahlgesetzlichen Regelungen, die den „inversen Erfolgswert“ verursachen, zu streichen? Oder sollte man die durch das das Gerichtsurteil eröffnete verfassungspolitische Gelegenheit nutzen, um das Wahlsystem erstmals einer umfassenden Reform zu unterziehen⁸⁾ und dadurch seine Auswirkungen zu optimieren?

Auf den ersten Blick spricht einiges für die zweite Alternative: Seit Bildung der „ungewollten“ Großen Koalition im Jahr 2005 haben sich die Stimmen gemehrt, die für einen grundlegenden Wahlsystemwechsel plädieren. Ein zentrales Argument in diesem Zusammenhang lautete, dass die personalisierte Verhältniswahl gegenwärtig keine handlungsfähigen Regierungen mehr hervorbringen kann und deshalb durch ein Mehrheitswahlsystem ersetzt werden muss.⁹⁾ Umgekehrt fand sich auch eine Reihe von Experten, die einer Abschaffung der personalisierten Verhältniswahl skeptisch gegenüberstehen.¹⁰⁾ Diese Wahlsystemdebatte gelangte bisher nicht über einen relativ engen Kreis von Rechts- und Politikwissenschaftlern hinaus. Gleichwohl ist sie nicht nur von akademischem Interesse, sondern auch von demokratiepolitischer Relevanz, weil man sich darin wieder der institutionellen Grundlagen des parlamentarischen Regierungssystems vergewissern kann.¹¹⁾

Deswegen befasst sich der Beitrag mit der Reform des Bundestagswahlsystems. Der folgende Abschnitt behandelt zunächst die notwendigen theoretischen Grundlagen: Wie wirken Wahlsysteme, nach welchen Kriterien werden sie bewertet? Daraufhin werden die Auswirkungen der personalisierten Verhältniswahl bei der Bundestagswahl 2009 untersucht. Auf dieser Basis werden dann die drei grundlegenden Szenarien einer Wahlsystemreform analysiert: die Einführung eines Mehrheitswahlsystems („große Reform“), eine Modifizierung der personalisierten Verhältniswahl („kleine Reform“) sowie die Einführung eines „klassischen“ Verhältniswahlsystems („mittlere Reform“). Im Fazit geht es um die Frage, ob und inwieweit sich die Bundesrepublik nach 60 Jahren von der personalisierten Verhältniswahl verabschieden sollte.

Wahlsysteme: normative Zielvorstellungen und empirische Funktionsweise

Wahlsysteme haben große Bedeutung für die Funktionsweise der repräsentativen Demokratie.¹²⁾ Als Regelungen zur Übertragung von Wählerpräferenzen in Parlamentsmandate beeinflussen sie das Wahl-ergebnis in zweifacher Weise.¹³⁾ Erstens hat jedes Wahlsystem charakteristische „Filtereffekte“, durch die einige Parteien begünstigt und andere benachtei-ligt werden (mechanische Wirkung). Zweitens können Parteien und Wähler die Wirkung eines Wahlsystems antizipieren. Auf diese Weise vermögen Wahlsysteme auch das Kandidatur-, Koalitions- und Wählerverhalten in bestimmte Bahnen zu lenken (psychologische Wirkung).

Welche Auswirkungen von Wahlsystemen sind aus demokratietheoretischer Sicht besonders wünschenswert? In der internationalen Reformdiskussion spielen drei Kriterien eine herausgehobene Rolle:¹⁴⁾

• Zunächst gilt die Mehrheitsbildung als Gütesiegel eines Wahlsystems. So sollen die wahlrechtlichen Regelungen zu einer Konzentration des parlamentarischen Parteiensystems und damit die Bildung von Einparteiregierungen ermöglichen, was wiederum – so die theoretische Erwartung – ein effizientes und effektives Regieren sicherstellt. Dieses Kriterium zielt also auf die output-Seite des demokratischen Systems.
• Dem stehen zwei Zielvorstellungen gegenüber, die auf der input-Seite angesiedelt sind. Demnach sollte ein Wahlsystem das Votum der Wähler möglichst „unverfälscht“ wiedergeben, d.h. die Stimmenanteile sollten proportional in Mandatsanteile überführt und im Parlament gleichsam „gespiegelt“ werden (Repräsentation).
• Hinzu tritt die Personalisierung der Stimmabgabe. Gemeint ist, dass die Bürger nicht nur über die politische Ausrichtung der Repräsentanten entscheiden, indem sie zwischen starren Parteilisten auswählen, sondern auch die personelle Zusammensetzung des Parlaments beeinflussen können, indem sie ihre Präferenzen für bestimmte Kandidaten in Wahlkreisen und/oder innerhalb von Parteilisten differenziert zum Ausdruck bringen. Dies sollte zu einer engeren Bindung zwischen Wählern und Gewählten beitragen.

Generell funktioniert eine parlamentarische Demokratie dann am besten, wenn alle drei Kriterien gleichermaßen erfüllt werden. Aus theoretischer Sicht ist dies aber kaum realistisch, da vor allem die beiden erstgenannten Kriterien in einem grundlegenden Spannungsverhältnis zueinander stehen:

Die Bildung „künstlicher“ Parlamentsmehrheiten durch das Wahlsystem geht in der Regel zu Lasten der proportionalen Repräsentation und umgekehrt. In diesem Zielkonflikt hat die „ewige Debatte“ zwischen den Verfechtern der Mehrheitswahl und den Anhängern der Verhältniswahl ihren Ursprung. Dabei geben beide Seiten jeweils einem Kriterium – der Konzentration oder der Repräsentation – den Vorzug und kommen folgerichtig zu gegensätzlichen Auffassungen darüber, welches das „beste“ Wahlsystem sei: Wer Konzentration präferiert, ist für Mehrheitswahl, wer das Repräsentationskriterium favorisiert, für Verhältniswahl.

Die normative Begründung und Verteidigung dieser (konträren) Zielvorstellungen bilden seit jeher die erste Ebene der Wahlsystemdiskussion. In Reformdebatten lautet die Frage aber nicht, welches das beste Wahlsystem ist, sondern welches die benannten Zielvorstellungen in konkreten historisch-politischen Kontexten bestmöglich erfüllen kann. Um dies zu beantworten, müssen weitere Ebenen in die Diskussion einbezogen werden.

Die zweite Ebene bezieht sich auf die institutionelle Struktur von Wahlsystemen. Anders als es die normative Debatte suggeriert, sind reale Wahlsysteme komplexe Gebilde. Sie bestehen aus unterschiedlichen Elementen, die in fast beliebiger Weise miteinander verknüpft werden können. Daher gibt es eine unübersehbar große Vielfalt an theoretisch möglichen Varianten, und auch die tatsächliche Bandbreite von Wahlsystemen ist immens.¹⁵⁾ Für „Wahlsystemdesigner“ ist das eine gute Nachricht: Durch die Kombination von Mehrheits- und Verhältniswahlelementen ergeben sich offensichtlich diverse Möglichkeiten, um das „Beste beider Welten“¹⁶⁾ in einem Wahlsystem zusammenzuführen und so dessen politische Auswirkungen zu optimieren. Vor diesem Hintergrund wurden seit Ende der achtziger Jahre vermehrt Wahlsysteme eingeführt, die Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen mit proportionaler Repräsentation verknüpfen. Dabei handelt es sich um eine globale Entwicklung, die sowohl etablierte Demokratien als auch Transformationsstaaten in allen Weltregionen umfasst.¹⁷⁾

Besonders bemerkenswert ist, dass das deutsche Wahlsystem in den entsprechenden Reformdiskussionen häufig als Vorbild herangezogen wurde.¹⁸⁾ Für diesen Modellstatus sind zwei Gründe verantwortlich. Zum einen war die personalisierte Verhältniswahl, als sie 1949 erstmals zur Anwendung kam, der „Prototyp“ eines kombinierten Systems: Damals gab es noch in keiner einzigen Demokratie weltweit ein Wahlsystem, das Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen mit proportionaler Repräsentation verband.

Zum anderen zeigte die weitere politische Praxis in der Bundesrepublik, dass das kombinierte Wahlsystem in allen drei Bewertungskriterien außerordentlich gut abschnitt. So erhielt die jeweils stärkste Partei (CDU/CSU bzw. SPD) in den siebziger und achtziger Jahren zwischen 46,4 Prozent und 49,0 Prozent der Bundestagsmandate, was zwar keine Alleinregierung, aber doch stets die Bildung „kleiner“ Mehrheitskoalitionen ermöglichte. Zugleich erzeugte die personalisierte Verhältniswahl hochgradig proportionale Ergebnisse zwischen Stimmen- und Mandatsanteilen. Und auch von der Zwei-Stimmen-Konstruktion – der Erststimme für einen Wahlkreiskandidaten und der Zweitstimme für eine Parteiliste – wurde im Sinne einer differenzierten Wahlentscheidung reger Gebrauch gemacht (Stimmensplitting), ohne dass dadurch die Organisationsstrukturen der etablierten Parteien geschwächt wurden.

Heutzutage lässt sich diese einhellig positive Leistungsbilanz der personalisierten Verhältniswahl nicht mehr aufrechterhalten.¹⁹⁾

Seit der Wiedervereinigung sank der Mandatsanteil der stärksten Partei kontinuierlich und erreichte 2005 mit 36,8 Prozent den tiefsten Stand seit 1953. Gleichzeitig erhöhte sich die Disproportionalität zwischen Stimmen- und Mandatsanteilen. Eine geringere Konzentration des Parteiensystems ging also nicht mit steigender, sondern mit sinkender Repräsentationsleistung einher. Hinzu trat eine vermehrte Anzahl von Überhangmandaten, die vor 1990 nur sporadisch auftraten. Damit wurde auch das Problem des „inversen Erfolgswerts“, das in der Struktur des Bundestagswahlsystems angelegt ist, überhaupt erst politisch relevant, was wiederum die Voraussetzung für das eingangs benannte Verfassungsgerichtsurteil bildete.

Wie sind diese nachhaltig veränderten Auswirkungen zu erklären? Am Wahlsystem selbst kann es nicht liegen, da dessen Struktur nach 1953 nur unwesentlich modifiziert wurde.²⁰⁾ Dies führt uns zur dritten Ebene der Analyse, auf die vor allem Dieter Nohlen aufmerksam gemacht hat: die Kontextbedingtheit von Wahlsystemeffekten.²¹⁾ Historisch-politische Rahmenbedingungen wie die Struktur gesellschaftlicher Konfliktlinien, die geographische Verteilung der Wählerschaft oder das strategische Kandidaturverhalten der politischen Parteien bestimmen nicht nur das politische Ergebnis einer Wahl. Vielmehr prägen sie auch die Effekte des Wahlsystems auf das Stimmen-Mandate-Verhältnis wesentlich mit. Anders ausgedrückt: Je nach Kontext kann ein- und dasselbe Wahlsystem sehr unterschiedliche Auswirkungen haben.

Das gilt auch und gerade für die personalisierte Verhältniswahl.

Jene politischen Effekte, die dem deutschen Wahlsystem lange Zeit zugeschrieben wurden und seine Karriere als internationales Modell begründeten, basierten zum großen Teil auf besonders günstigen Rahmenbedingungen, wie sie in der alten Bundesrepublik gegeben waren. Dazu zählten vor allem die große Integrationskraft der beiden Volksparteien, die für eine starke Konzentration des Parteiensystems auf Wählerebene sorgte, sowie ein „relativ hohes Maß an gegenseitiger Koalitionsfähigkeit“²²⁾, das stets die Bildung kleiner Mehrheitsregierungen erlaubte. Unter den Bedingungen eines „fluiden Fünfparteiensystems“²³⁾, wie es derzeit auf Bundesebene besteht, ist dies nicht mehr ohne weiteres möglich.

Daher drängt sich die eingangs benannte Frage auf, ob die personalisierte Verhältniswahl nicht nur gemäß der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts modifiziert, sondern zugleich auch einer weitergehenden Veränderung unterzogen werden sollte, um es so den Kontextbedingungen des gesamtdeutschen Parteienwettbewerbs „optimal“ anzupassen. Vor einer Erörterung der unterschiedlichen Optionen einer Wahlsystemreform ist jedoch zu klären, welche Effekte des Wahlsystems verändert werden sollten.

Die Auswirkungen der personalisierten Verhältniswahl bei der Bundestagswahl 2009

Mit Blick auf die Bundestagswahl 2009 stehen drei Fragen im Zentrum, die für die aktuelle Reformdiskussion besonders relevant sind: Inwieweit wurde das Kriterium der proportionalen Repräsentation erfüllt? Inwiefern hat das Wahlsystem zur Konzentration des parlamentarischen Parteiensystems beigetragen? Warum sind 2009 wieder Überhangmandate aufgetreten und welche Bedeutung haben sie für das politische Gesamtergebnis?²⁴⁾

Inwieweit ein Wahlsystem das Repräsentationskriterium erfüllt, lässt sich an den Abweichungen vom idealen Proporz zwischen Stimmen- und Mandatsanteilen für die einzelnen Parteien ersehen. Die vergleichende Wahlsystemforschung hat gezeigt, dass ein klarer Unterschied zwischen Mehrheits- und Verhältniswahlsystemen besteht; allerdings schließt dies kontextbedingte Schwankungen des Proportionalitätsgrades auch bei ein- und demselben Wahlsystem nicht aus.²⁵⁾

Tabelle 1 dokumentiert die Repräsentationsleistung der personalisierten Verhältniswahl im Zeitverlauf. Dabei wird deutlich, dass die Disproportionalität 2009 höher als 2005 ausfiel, aber in Relation zu allen Bundestagswahlen seit 1990 ein eher durchschnittliches Niveau erreichte. Zugleich zeigt sich, dass die Proportionalität zwischen Stimmen- und Mandatsanteilen nach 1990 im Vergleich zur alten Bundesrepublik (1961–1987) merklich abgenommen hat. Die Erklärung dafür liegt in der höheren Fragmentierung des Parteiensystems auf Wählerebene: Seit der Wiedervereinigung entschieden sich deutlich mehr Wähler für Parteien, die jeweils weniger als fünf Prozent der Stimmen erhielten. Die Abweichung vom reinen Proporz ist im Wesentlichen auf den mechanischen Filtereffekt der Sperrklausel zurückzuführen; ihre psychologische Wirkung hat folglich nachgelassen.²⁶⁾ Insgesamt jedoch bewegen sich diese Veränderungen innerhalb eines vertretbaren Rahmens: Dies gilt sowohl aus international vergleichender Perspektive, wenn man die Proportionalitätswerte anderer Verhältniswahlsysteme heranzieht,²⁷⁾ als auch mit Blick auf die Bundestagswahlen der fünfziger Jahre, als jeweils über zehn Prozent der Stimmen durch den Sperrklauseleffekt „verloren“ gingen. Daher finden sich auch in der aktuellen Diskussion kaum Stimmen, die für die Abschaffung oder Senkung der Prozenthürde plädieren.²⁸⁾ Wenn allerdings der Proportionalitätsgrad des Wahlsystems weiter abnähme, bliebe dies nicht folgenlos für dessen Akzeptanz. Das sollte man im Hinterkopf behalten, wenn über den Ausbau konzentrierender Elemente innerhalb des Wahlsystems debattiert wird.

Konzentration des parlamentarischen Parteiensystems ist keine Zielgröße, die man mit dem Prinzip Verhältniswahl verbindet. Im Sinne einer multifunktionalen Perspektive muss jedoch gefragt werden, inwieweit die personalisierte Verhältniswahl das aus der alten Bundesrepublik bekannte Konzentrationsniveau auch unter den Bedingungen des gesamtdeutschen Parteiensystems gewährleisten kann.

Hier zeigen die Daten in Tabelle 1 nachhaltige Veränderungen. Im Bundestag hat sich die Anzahl der effektiven Parteien²⁹⁾ nach 1990 nicht nur generell erhöht; sie stieg 2005 auf das höchste Niveau seit 1953. 2009 hat sich der entsprechende Wert nochmals vergrößert. Die Gründe dafür sind zum einen die Etablierung der Linkspartei als gesamtdeutsche Kraft und zum anderen das „Abschmelzen“ der beiden Volksparteien auf Wählerebene, das sich infolge der Großen Koalition weiter verstärkt hat. 2009 erhielten Union und SPD gemeinsam nur 56,8 Prozent der Zweitstimmen – selbst bei der „Gründungswahl“ 1949 lag der entsprechende Wert höher (60,2 Prozent). Umgekehrt waren im Deutschen Bundestag vor 2009 noch nie drei kleinere Parteien vertreten, die jeweils mehr als zehn Prozent der Mandate auf sich vereinen konnten (FDP: 15,0 Prozent; Linkspartei: 12,2 Prozent; Grüne: 10,9 Prozent). Deshalb sinkt auch der zweite Konzentrationsindikator – der Mandatsanteil der stärksten Partei – im Zeitverlauf und bricht ab 2005 gleichsam ein. Einer solchen Dekonzentration des Parteiensystems auf Wählerebene kann die Sperrklausel weder mechanisch noch psychologisch entgegenwirken, da sie keine „Mehrheitsprämie“ für die stärkste(n) Partei(en) bietet, sondern alle Listen, die mehr als fünf Prozent der Stimmen erhalten haben, gleich behandelt.

Die leichte „Erholung“, die bei der Bundestagswahl 2009 für die Union als stärkste Kraft zu verzeichnen ist, erklärt sich indes nicht durch einen Stimmenzuwachs, sondern durch einen Mandatsbonus, der durch das Wahlsystem generiert wurde und der deutlich höher ausfiel als alle vorherigen Vergleichswerte in Tabelle 1. Sucht man nach den Gründen für diesen ungewöhnlichen Effekt, wird man schnell fündig: 2009 fielen zahlreiche Überhangmandate zugunsten der CDU/CSU an.

Passt sich die personalisierte Verhältniswahl also doch dem gesamtdeutschen Kontext optimal an, indem der mangelnde Konzentrationseffekt der Sperrklausel durch einen Mehrheitsbonus in Form zusätzlicher Mandate ausgeglichen wird? So einfach ist es nicht. Zum einen stellen Überhangmandate keine automatische Prämie für die stimmenstärkste Partei dar; unter einer leicht veränderten Stimmenverteilung könnte dadurch ebenso ein Patt zwischen den politischen Lagern entstehen, wenn – wie bei der Wahl 2005 – die zweitstärkste Partei mehr Überhangmandate erhält. Zum anderen müssen die Regelungen zur Entstehung „negativer Stimmengewichte“ gemäß dem BVerfG-Urteil verändert werden; wer den Auflagen des Gerichts folgt, kann die Überhangmandate in ihrer jetzigen Form nicht mehr aufrechterhalten.

Damit erfüllt die personalisierte Verhältniswahl unter den gegenwärtigen Bedingungen das Kriterium der parlamentarischen Mehrheitsbildung nicht mehr so gut wie vor 1990. Zwar verhindert die Sperrklausel eine übermäßige Zersplitterung des Parteiensystems, sie kann aber keine weitergehende Mandatskonzentration innerhalb des Bundestages herstellen.

Wie das aktuelle Wahlergebnis zeigt, sind kleine Koalitionen zwar nach wie vor möglich; ihre Bildung ist jedoch weit weniger gesichert als in der alten Bundesrepublik. Die aktuelle Debatte über das deutsche Wahlsystem fußt also auf nachweisbar veränderten Auswirkungen, die selbst die glühendsten Verfechter der personalisierten Verhältniswahl nicht negieren können.

Schließlich steht ein genauerer Blick auf die 2009 entstandenen Überhangmandate aus. Wie Tabelle 1 zeigt, hat sich zunächst die eingangs erwähnte Prognose bestätigt, dass unter dem gegenwärtigen Parteiensystem mehr Überhänge auftreten würden als je zuvor.³⁰⁾ Interessant ist dabei nicht nur die höhere Zahl, sondern auch die regionale Verteilung. Während bei den vorhergehenden Bundestagswahlen seit 1990 die meisten Überhangmandate in Ostdeutschland auftraten,³¹⁾ kam nun der größte Teil aus den südlichen Ländern: Von 24 zusätzlichen Sitzen fielen zehn in Baden-Württemberg und drei in Bayern an. Dafür waren im Wesentlichen zwei Gründe verantwortlich. Einerseits kam es hier für die CDU bzw. CSU zu weit überdurchschnittlichen Zweitstimmenverlusten und damit weniger Listenmandaten, und andererseits gelang es ihnen jeweils, als die (weiterhin) stimmenstärkste Kraft (fast) alle Wahlkreise in ihrem Land zu gewinnen.³²⁾ Zusammengenommen führte dies zu deutlich mehr Direktmandaten als Listenmandaten und damit zu entsprechenden Überhängen.

Bei näherer Betrachtung des Wahlergebnisses fällt in diesem Kontext eine weitere Besonderheit auf, die für die Reformdiskussion bedeutsam ist. Aufgrund des „historischen Tiefststands“ der SPD gelang es der Union, den überwiegenden Teil aller 299 Wahlkreise zu gewinnen (73,2 Prozent). Da CDU und CSU bei den Zweitstimmen relativ schlecht abschnitten, haben sie nicht nur in einzelnen Ländern, sondern auch bundesweit mehr Direktmandate erzielt, als ihnen aufgrund des nationalen Proporzes zustehen. Wenn die Verrechnung der Direktmandate auf Bundes- statt auf Landesebene erfolgt wäre, hätten sich die Überhangmandate zwar beträchtlich reduziert (von 24 auf 3), wären aber nicht vollständig eliminiert worden. Dieses Szenario galt bislang als „ein theoretisches, in der Praxis zu vernachlässigendes Problem“³³⁾, angesichts des veränderten Parteiensystem muss es nun auch bei der anstehenden Wahlsystemreform berücksichtigt werden.

Insgesamt haben die Überhangmandate die parteipolitischen Mehrheitsverhältnisse im Bundestag auch 2009 nicht „auf den Kopf gestellt“, sondern nur verstärkt: CDU/CSU und FDP hätten auch ohne diese zusätzlichen Sitze eine (knappere) Mandatsmehrheit erhalten (51,5 statt 53,4 Prozent). Daher blieb der deutschen Öffentlichkeit die eingangs erwähnte Debatte über die Rechtmäßigkeit des Wahlergebnisses erspart, die wenige Tage vor der Wahl von SPD und Grünen angestoßen worden war. Ungeachtet dessen ließ auch das Wahlergebnis von 2009 „negative Stimmengewichte“ zwischen einzelnen Länderlisten einer Partei erkennen, die den Anlass zu dem benannten Urteil des Bundesverfassungsgerichts gegeben hatten.³⁴⁾ Die Abschaffung dieses paradoxen Effekts ist und bleibt also das Minimalziel der anstehenden Wahlsystemreform.

Reformoptionen auf dem Prüfstand

Anforderungen für „gelungene“ Wahlsystemrefomen

Um das Wahlsystem zum Deutschen Bundestag gemäß der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zu verändern, gibt es eine unübersehbare Vielzahl theoretischer Möglichkeiten. Die folgenden Ausführungen konzentrieren sich daher auf ausgewählte Reformvorschläge, die in der gegenwärtigen Wahlsystemdebatte eine bedeutende Rolle spielen. Aus Gründen der Übersichtlichkeit werden diese Optionen jeweils einem von drei Szenarien zugeordnet. Das erste, „große“ Reformszenario besteht in einem Wechsel des Repräsentationsprinzips, also der Einführung eines Mehrheitswahlsystems. Das zweite Szenario ist demgegenüber eine „kleine“ Reform, d.h. die Beibehaltung der personalisierten Verhältniswahl, allerdings ohne Regelungen, die zu „inversen Erfolgswerten“ bei der Stimmenverrechnung führen. Als „mittleres“ Szenario bietet sich schließlich die Streichung der Einerwahlkreise aus dem bestehenden Wahlrecht an. Übrig bliebe dann ein „klassisches“ Verhältniswahlsystem in einem nationalen Wahlkreis, in das dann alternative Regelungen zur Personalisierung der Stimmgebung eingebaut werden könnten.

Es versteht sich von selbst, dass diese Reformszenarien von vornherein mit unterschiedlichen normativen Zielvorstellungen verbunden und daher nicht direkt miteinander vergleichbar sind. Allerdings ist es möglich, die einzelnen Änderungsvorschläge systematisch auf ihre jeweilige Tragfähigkeit hin zu überprüfen. Unabhängig davon, welchem/n der normativen Bewertungskriterien man den Vorzug gibt, sollte jede „gelungene“ Wahlsystemreform drei formale Anforderungen erfüllen:

• Erstens müssen die als „defizitär“ angesehenen Auswirkungen des bisherigen Wahlsystems effektiv beseitigt werden. Dies scheint zunächst eine Selbstverständlichkeit zu sein, da Reformvorschläge immer mit dem Anspruch auftreten, eine wirksame Problemlösung zu gewährleisten. Angesichts der hochgradigen Kontextabhängigkeit von Wahlsystemeffekten ist es jedoch alles andere als sicher, ob ein alternatives Wahlsystem unter den gegebenen historisch-politischen Bedingungen auch so funktioniert, wie es die allgemeine Theorie verspricht bzw. wie es aus anderen Ländern bekannt ist.
• Ein zweites Gütesiegel einer Wahlsystemreform ist ihre Treffsicherheit. Hier geht es darum, dass ein neues Wahlsystem keine Nebenwirkungen haben darf, die andere erwünschte Effekte massiv beeinträchtigen oder gar konterkarieren. Natürlich können niemals alle Zielfunktionen eines Wahlsystems – Konzentration, Repräsentation und Personalisierung – gleichzeitig maximiert werden. Allerdings muss jeder Reformvorschlag mit der Frage konfrontiert werden, zu welchem Preis die Lösung eines Funktionsdefizits „erkauft“ wird.
• Drittens sollten die behaupteten Auswirkungen einer Wahlsystemreform auch auf ihre Berechenbarkeit hin überprüft werden. Dem liegt die Erfahrung zugrunde, dass sich vor allem die psychologischen Effekte eines neuen Wahlsystems, die mitunter bedeutsamer sind als die mechanische Filterwirkung, in der Regel nicht sofort einstellen, sondern erst nach mehreren Wahlen sichtbar werden. Daher ist es grundsätzlich wichtig, zwischen den kurz- und den langfristigen Auswirkungen eines alternativen Wahlsystems zu unterscheiden. Werden unrealistische Erwartungen geweckt, kann dies die Legitimität eines neu eingeführten Wahlsystems erheblich beeinträchtigen.

Im Folgenden wird nun untersucht, inwieweit die Optionen zur Reform des Bundestagswahlsystems diesen Anforderungen gerecht werden.

Große Reform: Einführung eines Mehrheitswahlsystems

Über eine „große Wahlreform“ wurde in der Bundesrepublik Deutschland bereits während der fünfziger und sechziger Jahre intensiv debattiert.³⁵⁾ Auch damals stand die als unzureichend empfundene Konzentrationswirkung der personalisierten Verhältniswahl im Mittelpunkt der Kritik. Daher zählte seinerzeit die relative Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen, wie sie in Großbritannien zur Anwendung kommt, zu den meistdiskutierten Reformoptionen.³⁶⁾

Heute dagegen finden sich selbst unter den Befürwortern der Mehrheitswahl kaum Stimmen, die die Einführung des britischen Systems in Deutschland befürworten.³⁷⁾ Dies spricht insofern für den Realitätsbezug der aktuellen Diskussion, als die relative Mehrheitswahl das faktische Aus für FDP, Grüne und die Linke bedeuten würde und daher kaum politisch durchzusetzen wäre. Gesucht ist daher ein Mehrheitswahlsystem, das unter den gegebenen Bedingungen stabile Regierungsmehrheiten im Bundestag gewährleistet und zugleich die parlamentarische Repräsentation kleinerer Parteien ermöglicht. Vor allem drei Reformmodelle stehen gegenwärtig zur Diskussion.

Das erste Modell ist die absolute Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen, die etwa von Altbundespräsident Roman Herzog favorisiert wird³⁸⁾ und vor allem in Frankreich zur Anwendung kommt.

Im Vergleich zur britischen Mehrheitswahl liegt der große Vorteil dieses Systems in der erwarteten psychologischen Wirkung des zweiten Wahlgangs: Unter den Bedingungen eines Mehrparteiensystems haben dabei große wie kleine Parteien die besten Chancen auf Mandatsgewinne, wenn sie vor der Stichwahl mit programmatisch „benachbarten“ Parteien taktische Absprachen treffen, d.h. die eigenen Kandidaten in den Wahlkreisen wechselweise zurückziehen und sich dann gegenseitig im Wahlkampf unterstützen. Damit werden mehrheitsfähige Regierungsbündnisse bereits während des Wahlprozesses präfiguriert. Ein willkommener „Nebeneffekt“ tritt hinzu: Nicht-koalitionsfähige Parteien – wie der rechtsextreme Front National – werden parlamentarisch marginalisiert.³⁹⁾

So gut die absolute Mehrheitswahl in Frankreich funktionieren mag, könnten doch bei einer Übertragung auf den deutschen Kontext nicht nur der erwünschte Konzentrationseffekt ausbleiben, sondern auch nicht intendierte Nebenwirkungen auftreten. Eine nahe liegende Konsequenz dieses Systems bestünde in einer stärkeren Bipolarisierung des Parteienwettbewerbs. Das würde zwar die Klarheit der Wahlentscheidung befördern, zugleich aber die Bildung lagerübergreifender Regierungsbündnisse erschweren. Falls dann weder das „rechte“ noch das „linke“ Lager eine absolute Parlamentsmehrheit erhielte (was durchaus eintreten könnte, wenn etwa die Linkspartei nicht in eine rot-grüne Wahlkoalition aufgenommen würde), wäre nur eine Minderheitsregierung politisch realisierbar – also das genaue Gegenteil des zentralen Ziels, das mit der Mehrheitswahl angestrebt wird. Zudem sind unter dem französischen System Regierungsbündnisse aus drei Parteien keineswegs auszuschließen – aber gerade das wollten die Kritiker des aktuellen Wahlsystems mithilfe einer „großen Reform“ vermeiden.

Eine zweite Alternative besteht in einem minderheitenfreundlichen Mehrheitswahlrecht, das in der österreichischen Reformdebatte eine wichtige Rolle spielt⁴⁰⁾ und u.a. von Paul Kirchhof für Deutschland präferiert wird.⁴¹⁾

Demnach erhält diejenige Partei, die eine relative Stimmenmehrheit erzielt hat, die absolute Parlamentsmehrheit (50 Prozent + 1 Sitz), während die restlichen Mandate unter Anwendung einer Vier- bzw. Fünf-Prozent-Sperrklausel proportional an die übrigen Parteien vergeben werden.⁴²⁾ Der Vorteil dieses „Prämiensystems“ im Sinne des Konzentrationskriteriums liegt auf der Hand: Die Bildung einer „einfarbigen“ Mehrheitsregierung ist unter jeder beliebigen Stimmenverteilung garantiert, ohne dass das Mehrparteiensystem vollständig beseitigt wird.

Gleichwohl verbinden sich auch mit diesem Reformmodell problematische Nebenwirkungen, die seine Legitimität im bundesdeutschen Kontext nachhaltig beeinträchtigen würden. So richtet sich der mechanische Mehrheitseffekt des Wahlsystems allein auf die relativ stärkste Partei unabhängig von ihrem absoluten Stimmenanteil. Je schwächer aber die Volksparteien auf Wählerebene abschneiden, desto größer fällt der künstliche Mandatsbonus für eine von ihnen aus – ein durchaus realistisches Szenario, das nicht nur bei den kleineren Parteien, sondern auch in der Öffentlichkeit scharfe Kritik hervorrufen und die Politikverdrossenheit befördern dürfte. Der Vorteil eines formal eindeutigen Wahlergebnisses würde durch den Mangel an gesamtgesellschaftlicher Akzeptanz insbesondere dann konterkariert, wenn die beiden stärksten Listen so dicht beieinander liegen wie bei der Bundestagswahl 2002, als Union und SPD nur wenige tausend Zweitstimmen trennten.

Zudem ist „minderheitenfreundlich“ ein insofern euphemistisches Attribut, als kleine Parteien in diesem System erheblich schlechter gestellt werden – und zwar sowohl im Vergleich zur personalisierten Verhältniswahl als auch zu den wahrscheinlichen Auswirkungen der absoluten Mehrheitswahl. Der Mandatsbonus begünstigt nämlich die großen Parteien nicht nur mechanisch, sondern auch psychologisch, da die Wähler sich kaum für jene Parteien entscheiden werden, die von vornherein keinerlei Aussicht auf Regierungsbeteiligung haben. Eine solche permanente Opposition regierungsfähiger Parteien kann man demokratietheoretisch kaum rechtfertigen. Eine Variante der minderheitenfreundlichen Mehrheitswahl versucht daher, diese Schwäche zu vermeiden, indem sie den Mandatsbonus knapp unterhalb der absoluten Mehrheit festsetzt (50 Prozent – 1), sodass die stärkste Partei auf jeden Fall ein Regierungsbündnis eingehen muss.⁴³⁾ Was aber wäre dadurch gewonnen? Bei einem offenen Parteienwettbewerb kann sich die größte Partei ihren Koalitionspartner frei wählen und ihn so unabhängig von dessen Stimmenstärke in der gemeinsamen Regierung „majorisieren“ – ein Szenario, das wiederum gegen die Wahl kleinerer Parteien spricht. Bei einer stärker (bi-)polarisierten Wettbewerbskonstellation ist das erwartbare Ergebnis ähnlich: Die Anhänger kleiner Parteien dürften dann entweder eine größere Partei wählen, um dem entsprechenden Lager zum Sieg zu verhelfen, oder überhaupt nicht zur Wahl gehen, wenn die größere Partei absehbar die relative Stimmenmehrheit erhält. Bei jeder Variante dieses Modells wird also das Repräsentationskriterium erheblich in Mitleidenschaft gezogen.

Das dritte Modell einer „großen Wahlreform“ ist das sogenannte Grabensystem, das in zahlreichen Ländern weltweit angewendet wird und auch in der bundesdeutschen Debatte einen prominenten Platz einnimmt.⁴⁴⁾

Dabei bleibt die Zweiteilung der derzeitigen Stimmgebung bestehen, jedoch werden Wahlkreis- und Listenmandate getrennt voneinander berechnet. Durch den Mehrheitswahlanteil würden dann die großen Parteien besonders begünstigt, während die kleineren über den Verhältniswahlanteil noch hinreichend repräsentiert wären. Insgesamt käme es damit zu einem „gemäßigten“ Konzentrationseffekt, der gleichwohl die Bildung einer Einparteiregierung erlaubt – so die Befürworter dieses Modells.⁴⁵⁾

 

Mit Blick auf den bundesdeutschen Kontext besteht ein unbestreitbarer Vorzug dieses Systems in seiner hohen Anpassungsfähigkeit: Dies gilt nicht nur für die Aufrechterhaltung der Zwei-Stimmen-Konstruktion, wie sie den Wählern hierzulande vertraut ist, sondern auch für die Möglichkeit, das Ausmaß des Konzentrationseffekts über das zahlenmäßige Verhältnis von Wahlkreis- und Listenmandaten gleichsam stufenlos zu regulieren. So könnten auch die negativen Nebenwirkungen auf das Repräsentationskriterium kontrolliert werden.

Das entscheidende Problem des Grabensystems ist jedoch, wo genau man den „Graben“ ziehen soll:⁴⁶⁾ Bei überwiegendem Mehrheitswahlanteil werden die kleineren Parteien marginalisiert, bei steigendem Verhältniswahlanteil sinkt dagegen die Wahrscheinlichkeit einer Alleinregierung bzw. von kleinen Koalitionen. Natürlich kann man bei keinem neuen Wahlsystem die politischen Auswirkungen exakt voraussagen.⁴⁷⁾ Beim Grabensystem wiegt diese Unsicherheit aber besonders schwer, wenn damit der normative Anspruch verbunden wird, eine „balancierte“ Lösung zwischen proportionaler Repräsentation und parlamentarischer Mehrheitsbildung zu gewährleisten. Je nach den konkreten parteipolitischen Kräfteverhältnissen kann dieser „mittlere“ Effekt schnell in die eine oder andere Richtung ausschlagen – und damit die Legitimität des neuen Wahlsystems beeinträchtigen, wenn es (scheinbar) unerwartete Auswirkungen zeitigt.

Dies führt zu einigen grundlegenden Schwierigkeiten, die sich bei der Einführung jedes Mehrheitswahl-systems stellen. Zum einen dürfte sich der wesentliche psychologische Effekt, der häufig von der Mehrheitswahl erhofft wird – Stimmenkonzentration durch strategische Wahlentscheidung –, kaum unmittelbar, sondern erst mittelfristig einstellen. Mithin hat es ein Mehrheitswahlsystem gerade in der ersten Phase besonders schwer, seine Fähigkeiten unter Beweis zu stellen, zumal wenn jenseits von „mechanischer“ Parteienkonzentration auch das Kriterium der Repräsentation nicht grob verletzt werden sollte.

Zum anderen sind die psychologischen Auswirkungen, die die Einführung eines Mehrheitswahlsystems auf das Kandidaturverhalten der Parteien ausübt, schwer vorauszusagen. Vor allem kleinere Parteien könnten sich in einer Weise den neuen Gegebenheiten anpassen, die der Grundintention eines „majoritären“ Wahlsystemwechsels widerspricht. Das kombinierte Wahlsystem, das in Italien zu Beginn der neunziger Jahre eingeführt wurde, ist ein interessantes Beispiel. Zwar sollten hier die erwarteten Effekte der relativen Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen bereits durch ein „kompensatorisches“ Mandatskontingent ausgeglichen werden.⁴⁸⁾ Dass aber die kleinen Parteien letztlich in so großer Zahl und Stärke ins Parlament einzogen, hatte vor allem mit der Bildung von Wahlallianzen innerhalb der politischen Lager zu tun: Selbst Splitterparteien, die bei der Verteilung der proportionalen Ausgleichsmandate an der Prozenthürde gescheitert wären, gewannen Parlamentssitze, weil sie innerhalb der jeweiligen Bündnisse „für ihre eigenen Direktkandidaten ‚sichere‘ Wahlkreise“⁴⁹⁾ aushandeln konnten. Gewiss ist Italien in vielerlei Hinsicht ein ganz besonderer Fall. Doch warum sollten sich in der Bundesrepublik FDP, Grüne und Linke kampflos den Einschränkungen durch ein Mehrheitswahlsystem fügen und dessen intendierte Effekte nicht nach Kräften zu unterlaufen versuchen?

Insgesamt ist eine Reform in Richtung Mehrheitswahl mit erheblichen Unsicherheiten verbunden. Dies hat auch Folgen für deren politische Umsetzbarkeit. Zwar ist die Annahme plausibel, dass vor allem die großen Parteien ein Mehrheitswahlsystem tendenziell positiv bewerten, weil sie selbst dadurch mehr Mandate erhalten als zuvor. Allerdings heißt das noch lange nicht, dass diese Parteien auch einen Wahlsystemwechsel mittragen würden.

Da Institutionenreformen nicht nur beträchtliche Transaktionskosten mit sich bringen, sondern auch in ihrer Wirkungsweise kaum exakt zu kalkulieren sind, halten politische Akteure im Zweifelsfall am institutionellen Status quo fest, zumal wenn ihre kurzfristigen Ziele innerhalb des bestehenden Verfassungsrahmens realisierbar erscheinen.⁵⁰⁾ Nicht umsonst sind Wahlsystemwechsel in etablierten Demokratien bis heute die Ausnahme geblieben.⁵¹⁾ All das spricht auch im Fall der Bundesrepublik Deutschland gegen eine „große“ Reform.

Kleine Reform: verfassungskonforme Anpassung der personalisierten Verhältniswahl

Das zweite Reformszenario ist eine verfassungskonforme Modifikation der personalisierten Verhältniswahl.

Die Befürworter dieser Position vertreten die Auffassung, dass sich das Bundestagswahlsystem auch unter den Bedingungen des „fluiden Fünfparteiensystems“ in seiner Multifunktionalität grundsätzlich bewährt hat oder von anderen Wahlsystemen zumindest keine bessere Gesamtbilanz zu erwarten ist. Demnach liegt es primär in den Händen von Parteien und Wählern, die gegenwärtig erkennbaren Probleme der parlamenta-rischen Mehrheitsbildung zu lösen.

Die anstehende Wahlsystemänderung hingegen sollte nur das Auftreten sog. „negativer Stimmengewichte“ eliminieren und damit den (minimalen) Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts Genüge tun. Wie eingangs erwähnt, geht es dabei nicht um den ungleichen Erfolgswert von Wählerstimmen, der mehr oder weniger in jedem Wahlsystem auftritt, sondern allein darum, dass bestimmte Wählerstimmen inversen Erfolgswert haben können, d.h. eine Partei durch mehr Stimmen weniger Mandate oder durch weniger Stimmen mehr Mandate erzielen kann.

Daher stellt sich nun die Frage, wie dieser paradoxe Effekt am besten beseitigt werden kann, ohne andere Auswirkungen des Wahlsystems in Mitleidenschaft zu ziehen. Eine Antwort darauf fällt schwerer, als man zunächst vermutet.

Die Genese negativer Stimmengewichte ist außerordentlich komplex.⁵²⁾ Letztlich haben sie ihre Ursache darin, dass das gegenwärtige Bundestagswahlsystem drei unterschiedliche Repräsentationslogiken in sich vereint: personalisiert-territoriale Repräsentation (in Form von Wahlkreismandaten), innerparteilich-föderalen Proporz (in Form von Landeslisten) und nationalen Parteienproporz (durch Errechnung der Gesamtmandate auf Bundesebene). Eine reibungslose Kombination dieser heterogenen Logiken ist nur unter ganz bestimmten Kontextbedingungen möglich.

In der alten Bundesrepublik waren sie cum grano salis gegeben. Unter dem gegenwärtigen Parteiensystem sind jedoch entsprechende „Verwerfungen“ nicht zu vermeiden, was sich wiederum in zahlreichen Überhangmandaten und damit einhergehenden negativen Stimmengewichten niederschlägt.

Diese theoretischen Überlegungen sind insofern unmittelbar praxisrelevant, als sie verdeutlichen, dass bei der anstehenden Wahlsystemreform keine „mathematisch perfekte“ Lösung möglich ist. Zwar gibt es zahlreiche Optionen für eine effektive Problemlösung, d.h. Wahlgesetzänderungen, die das Auftreten negativer Stimmengewichte verhindern. Keine davon ist jedoch ohne Nebenwirkungen auf eine der drei Repräsentationslogiken. Dies wird im Folgenden anhand ausgewählter Vorschläge gezeigt.

Die scheinbar einfachste und nächstliegende Reformoption wäre die Einführung von Ausgleichsmandaten, wie sie in den meisten Wahlsystemen auf Länderebene vorgesehen sind.⁵³⁾ Demnach erhalten jene Parteien, die keine bzw. weniger Überhangmandate erzielt haben, so viele zusätzliche Sitze, bis der landesweite Proporz zwischen den Parlamentsfraktionen wiederhergestellt ist.

Angesichts dieser Ausgleichsregel entfiele auch der psychologische Anreiz, die Möglichkeiten des negativen Stimmengewichts taktisch zu nutzen – wie etwa bei der Dresdener Nachwahl 2005 offensichtlich wurde⁵⁴⁾ –, um der je eigenen Partei durch Überhangmandate einen „Bonus“ zu sichern. Wenn aber diese Neuregelung zur Anwendung käme, würde sich der Bundestag nicht nur um die zahlreichen Überhangmandate (2009: 24), sondern auch um viele Ausgleichsmandate vergrößern. Ob diese erhebliche Erweiterung des Parlaments zur Legitimität des Wahlsystems beitrüge, darf bezweifelt werden.

Eine weitere Reformoption bestünde in einer Änderung des Anrechnungsverfahrens von Direktmandaten auf Landeslisten. Dadurch könnten Überhangmandate weitgehend vermieden und damit auch negative Stimmengewichte beseitigt werden.

Konkret bieten sich dazu zwei unterschiedliche Herangehensweisen an.

Zum einen könnte man auftretende Überhänge durch den Abzug „überschüssiger“ Wahlkreismandate neutralisieren, d.h. eine Partei gewinnt „in einem Land maximal nur noch so viele Direktmandate […], wie sie ihrem Zweitstimmenanteil entsprechend erhalten würde“⁵⁵⁾. Sollte dann eine Partei einen Überhang erzielen, dürften einfach jene erfolgreichen Direktkandidaten, die am wenigsten Stimmen gewonnen haben, nicht ins Parlament einziehen. Die normativen Probleme, die sich mit dieser „technisch sicheren“ Lösung verbinden, liegen auf der Hand: Einzelne Wahlkreise hätten dann keinen direkten Vertreter im Bundestag mehr, die dort stimmenstärksten Kandidaten wären nur „Sieger auf Vorbehalt“. Das personalisiert-territoriale Repräsentationskriterium würde dadurch massiv beeinträchtigt.

Zum anderen könnte man die Mandatszuweisung auf die Landeslisten einer Partei entsprechend den dort erzielten Direktmandaten verändern. Diese Idee liegt dem sog. „Augsburger Zuteilungsverfahren“ zugrunde, das der Mathematiker Friedrich Pukelsheim entwickelt hat und das bereits in der vergangenen Legislaturperiode vom Bundestag diskutiert wurde.⁵⁶⁾ Demnach erhalten alle Parteien ihre jeweiligen Direktmandate, wobei jede Landesliste min-destens die Zahl ihrer in den Wahlkreisen errungenen Sitze erhält. Eventuell auftretende Überhänge würden damit bereits bei der Ermittlung der bundesweiten Gesamtmandate für die einzelnen Parteien, der sog. Oberverteilung, identifiziert und durch die Verrechnung zwischen den Landeslisten einer Partei weitgehend neutralisiert.

Dieser Vorschlag wäre nicht nur rechtstechnisch einfach umzusetzen,⁵⁷⁾ sondern hätte auch einige funktionale Vorteile: So könnte weiterhin die flächendeckende personalisiert-territoriale Repräsentation in Form von Direktmandaten gewährleistet werden, ohne dass der nationale Parteienproporz so stark beeinträchtigt würde wie bei den zurückliegenden Bundestagswahlen. Aber auch hier gäbe es einen „Verlierer“: die innerparteilich-föderale Repräsentationskomponente oder – genauer gesagt – die Parteilisten jener Länder, in denen nach dem bisherigen Wahlrecht wenige bzw. keine Überhangmandate entstanden wären. Die personelle Zusammensetzung des Bundestages würde sich also zugunsten bestimmter Länder verändern, ohne dass dies durch den regionalen Zweitstimmenproporz gerechtfertigt wäre. Zudem hat das Wahlergebnis von 2009 auf ein Problem aufmerksam gemacht, das bislang als unrealistisch galt: Nach dem Augsburger Zuteilungsverfahren können weiterhin Überhangmandate entstehen, wenn eine Partei bundesweit mehr Direkt- als Listenmandate erhält. Wenn dies verhindert werden soll, müsste dann auch ein Mandatsausgleich für die (deutlich weniger) anfallenden Überhänge vorgesehen werden.

Schließlich könnten Überhangmandate durch Änderungen der Mandatsstruktur zwar auch nicht theoretisch ausgeschlossen, aber doch faktisch beseitigt werden. Eine Möglichkeit besteht darin, den Anteil der Direktmandate an den Gesamtmandaten abzusenken. Eine entsprechende Verringerung von derzeit 50 Prozent auf etwa 40 Prozent oder 33 Prozent würde ausreichen, dass unter den gegenwärtigen Rahmenbedingungen keine Überhangmandate mehr entstehen.⁵⁸⁾

Allerdings ist dabei zu beachten, dass die Direktmandatsquote umso stärker gesenkt werden müsste, je höher die Fragmentierung des Parteiensystems auf Wählerebene ausfällt. Um hier ganz sicher zu gehen, müsste entweder die Anzahl der Direktwahlkreise deutlich verringert oder die Gesamtmandatszahl angehoben werden. In jedem Fall würde dadurch der „personalisierte“ Mandatsanteil im Bundestag zugunsten der Listenmandate beträchtlich reduziert.

Ein weiterer Vorschlag, der auf die Änderung der Mandatsstruktur zielt, stammt von Joachim Behnke:⁵⁹⁾ die personalisiert-territoriale Repräsentationskomponente des Bundestages nicht mehr über Einer-, sondern über Zweierwahlkreise herzustellen.

Die Vergabe der (zwei) Direktmandate würde dabei weiterhin auf Basis der bisherigen Erststimmen (je einer pro Wähler) erfolgen, wobei die Stimmenanteile für alle Kandidaten einer Partei (Wahlkreisliste) zugrunde gelegt werden und anschließend die personelle Mandatszuteilung innerhalb einer Wahlkreisliste nach individueller Stimmenzahl vorgenommen wird. Der entscheidende Vorteil dieser Systemänderung ist, dass damit „flächendeckende“ Gewinne von Direktmandaten extrem unwahrscheinlich werden, da die stärkste Partei in diesem Fall nun doppelt so viele Erststimmen wie die zweitplatzierte erhalten müsste. Damit wäre zugleich die wichtigste Ursache für die Entstehung von Überhangmandaten beseitigt. Zu bedenkende Nebeneffekte sind allerdings, dass die Personalisierung innerhalb der Abgeordnetenzusammensetzung der zweitstärksten Partei – zulasten der jeweils stärksten – gefördert würde und dass ein Wahlkreis dann von zwei Abgeordneten unterschiedlicher couleur in Berlin vertreten würde. In jedem Fall aber würde dadurch das Wahlsystem, das den Wählern ohnehin nur schwer verständlich ist,⁶⁰⁾ noch komplexer. Ob dies seiner Legitimität förderlich wäre, steht dahin.

Damit sind längst nicht alle theoretischen Möglichkeiten genannt, wie das Auftreten negativer Stimmengewichte im Rahmen der personalisierten Verhältniswahl beseitigt werden kann.

Insgesamt sollte deutlich geworden sein, dass selbst eine verfassungskonforme Minimalreform keine rein technische Angelegenheit darstellt. Hinsichtlich des Verhältnisses von territorial-personalisierter Repräsentation, föderal-innerparteilichem Proporz und nationalem Parteienproporz ist jede der oben angesprochenen Alternativen mit spezifischen Nebenwirkungen verbunden.

In Abwägung der benannten Argumente erscheint hier das Augsburger Zuteilungsverfahren, das allerdings um eine „virtuelle Bundesliste“ und einen Mandatsausgleich für die (wenigen) Überhänge zu ergänzen wäre, noch als – relativ – beste Lösung.

Mittlere Reform: Einführung eines „klassischen“ Verhältniswahlsystems

Schließlich findet sich in der aktuellen Reformdebatte eine Position, die zwischen fundamentaler Veränderung und minimaler Anpassung der personalisierten Verhältniswahl liegt. Dabei handelt es sich um die Idee, die Einerwahlkreise aus dem Bundeswahlgesetz zu streichen. So entstünde ein „klassisches“ Verhältniswahlsystem mit nationaler Sperrklausel, wie es sowohl bei der Wahl der deutschen Europaabgeordneten als auch bei Parlamentswahlen in etlichen anderen EU-Staaten zur Anwendung kommt.⁶¹⁾

Die primäre Intention dieses Vorschlags besteht nicht darin, die Effektivität des bestehenden Wahlsystems im Sinne parlamentarischer Mehrheitsbildung zu steigern, sondern seine Transparenz und Effizienz zu erhöhen.⁶²⁾

Legt man die letztgenannten Ziele zugrunde, bietet ein „klassisches“ Verhältniswahlsystem in der Tat mehrere Vorteile. Erstens würde es hinsichtlich der Repräsentations- und Konzentrationsfunktion im Wesentlichen die gleichen Effekte generieren wie die personalisierte Verhältniswahl.⁶³⁾ Zweitens wäre es aus Sicht der Wählerschaft erheblich leichter zu verstehen als die bisherige Kombination aus Wahlkreis- und Listenmandaten. Drittens würde es den Auflagen des Verfassungsgerichtsurteils „automatisch“ entsprechen, weil dann keine Überhangmandate mehr entstehen könnten. Nicht zuletzt entfiele bei diesem Wahlsystem auch die Grundmandatsklausel, die seit längerem in der Kritik steht.⁶⁴⁾

Dieser Reformvorschlag hat jedoch einen offensichtlichen Nachteil: die fehlende Personalisierung. Wenn die Einerwahlkreise in der bisherigen Form gestrichen würden, bliebe – wie bei der bisherigen Zweitstimme – nur die Auswahl zwischen starren Parteilisten, bei denen die Reihenfolge der Kandidaten vorgegeben ist. Allerdings gibt es auch im Rahmen einer Listenwahl zahlreiche Möglichkeiten, die Stimmgebung zu personalisieren.⁶⁵⁾ So kann man beispielsweise jedem Wähler mehrere Stimmen zuteilen, die entweder auf die Kandidaten innerhalb einer Partei („lose gebundene Listen“) oder völlig frei auf Kandidaten unterschiedlicher Parteien („offene Listen“) vergeben werden können. Unter Umständen steht es dem Wähler sogar frei, mehrere Stimmen für einen einzigen Kandidaten abzugeben („kumulieren“).

Die technischen Optionen der Personalisierung sind bei Listenwahl weit vielfältiger als bei Einerwahlkrei-sen, wo sich der Personenbezug von Kandidatur und Stimmgebung gleichsam von selbst ergibt.⁶⁶⁾

Umso wichtiger wird die Frage, welches Ausmaß an Personalisierung man im Rahmen einer Listenwahl vorsehen sollte. Auf demokratietheoretischer Ebene besteht ein grundlegender Dissens: Aus partizipatorischer Perspektive sollten die Wähler bei der Auswahl ihrer Repräsentanten die größtmögliche Freiheit haben, während aus elitenzentrierter Sicht die Auswahl des politischen Personals den Parteien überlassen werden sollte, um dadurch eine „bestmögliche“ Besetzung des Parlaments zu gewährleisten.⁶⁷⁾

Hier ist nicht der Ort, um sämtliche institutionellen Varianten personalisierter Kandidatur- und Stimmgebungsformen auf ihre Passfähigkeit mit diesen demokratietheoretischen Perspektiven zu überprüfen. Für die deutsche Reformdebatte lassen sich immerhin zwei zentrale Feststellungen treffen. Zum einen herrscht in der wissenschaftlichen Diskussion breiter Konsens, dass auf Bundesebene keine „offenen Listen“ mit multipler Stimmgebung verwendet werden sollten, da dies den Parteien jede Möglichkeit nehmen würde, die Auswahl des politischen Personals effektiv zu steuern.⁶⁸⁾ Zum anderen finden sich durchaus Beobachter, die mit guten Argumenten für die Einführung lose gebundener Listen plädieren, wie sie aus anderen EU-Staaten bekannt sind.⁶⁹⁾ Allerdings müsste dabei sichergestellt werden, dass die vergebenen Präferenzstimmen die vorgegebene Listenreihenfolge der Kandidaten nicht komplett umstoßen – und zwar aus zwei Gründen. Erstens zeigt die Erfahrung, dass Wähler die Möglichkeiten der Präferenzstimmgebung relativ selten nutzen – nicht allein aus Lethargie, sondern auch als Ausdruck der Zustimmung zur vorgegebenen Listenreihenfolge. Wenn aber nur wenige Präferenzstimmen über die erfolgreichen Parteikandidaten entscheiden, bleibt das Votum der Wählermehrheit unberücksichtigt.⁷⁰⁾ Zweitens kann im Sinne der elitenzentrierten Demokratietheorie argumentiert werden, dass ein gewisses Ausmaß an personellem Steuerungspotenzial bei den Parteien verbleiben sollte.⁷¹⁾

Bei lose gebundenen Listen besteht also eine besondere Schwierigkeit darin, eine geeignete „Relevanzhürde“ für die Verrechnung der Präferenzstimmen festzusetzen: Ist sie zu hoch, werden die Wähler von ihrer Nutzung abgeschreckt; ist sie zu niedrig, kann dies zur Verzerrung des Wählerwillens durch eine „aktive Minderheit“ führen. Ein interessanter Reformvorschlag in diesem Kontext stammt von Lasse Cronqvist und Uwe Jun: Sie plädieren für ein „Kontingent-Verfahren“, nach dem die eine Hälfte der gewählten Listenmandate nach der Anzahl der Personalstimmen und die andere Hälfte nach der ursprünglichen Reihenfolge vergeben wird.⁷²⁾ Natürlich wohnt dieser 50:50-Aufteilung eine gewisse Willkür inne. Wenn man allerdings annimmt, dass „bekannte Kandidaten […] gute Listenplätze und gleichzeitig auch hohe persönliche Stimmzahlen erhalten werden“,⁷³⁾ bliebe genügend Raum für die personelle Gestaltungsmacht der Parteien. Der Verzerrung durch eine „aktive Minderheit“ könnte dann dadurch begegnet werden, dass nur die Vergabe von Personalstimmen innerhalb einer Liste zulässig ist: Wer mit der vorgegebenen Reihenfolge einverstanden ist, kreuzt einfach die obersten Kandidaten an.

Insgesamt käme für die Reform des deutschen Wahlsystems also auch ein „klassisches“ Verhältniswahlsystem mit Fünf-Prozent-Sperrklausel und lose gebundenen Listen grundsätzlich in Betracht. Es wäre deutlich einfacher zu handhaben, hätte nahezu identische Effekte hinsichtlich der Konzentration und Repräsentation und böte nicht zuletzt die Möglichkeit der Personalisierung.

Allerdings unterscheidet sich diese personalisierte Stimmgebung nicht nur in der Form vom bestehenden Wahlsystem, sondern hätte auch gänzlich andere Auswirkungen. Zum einen würde bei lose gebundenen Listen nicht nur die Fraktionen der großen Parteien, sondern auch die der kleinen Parteien durch das Wählervotum personalisiert, da diese bislang so gut wie keine Direktmandate erhalten. Aus partizipatorischer Sicht wäre das ein Vorteil. Dem stünde jedoch eine Wirkungsänderung gegenüber, deren politische Folgen kaum abzusehen sind: Während die Personalisierung im bestehenden Wahlsystem den zwischenparteilichen Wettbewerb in den Einerwahlkreisen akzentuiert, würde Präferenzstimmgebung in lose gebundenen Listen den innerparteilichen Wettbewerb in den Vordergrund rücken.

In jedem Fall würden sich damit der Wahlkampf und die Wahlkampffinanzierung nachhaltig verändern.⁷⁴⁾ Welche mittelfristigen Konsequenzen dies für die deutsche Parteiendemokratie hätte, lässt sich nicht mit hinreichender Bestimmtheit voraussagen.

Fazit

Das Bundestagswahlsystem muss erstmals in seiner sechzigjährigen Geschichte von Verfassung wegen reformiert werden. In diesem schlichten Befund liegt eine gewisse Ironie: Handelt es sich doch um ein Wahlsystem, unter dem sich in Deutschland ein inklusives und konzentriertes Parteiensystem entwickelte und das gerade deswegen zum internationalen Reformmodell avancierte. Wahlsysteme sind hochgradig kontextabhängig. Das gilt auch und gerade für die personalisierte Verhältniswahl: Erst die veränderten Rahmenbedingungen des gesamtdeutschen Parteienwettbewerbs haben die Paradoxie des „inversen Erfolgswerts“, der in der institutionellen Struktur des bundesdeutschen Wahlsystems angelegt war, offensichtlich werden lassen.

Dieselben Kontextveränderungen sind auch dafür verantwortlich, dass sich die Leistungsbilanz der personalisierten Verhältniswahl seit den neunziger Jahren deutlich verändert hat. Trug die Fünf-Prozent-Sperrklausel in der alten Bundesrepublik noch zu einer relativ hohen Mandatskonzentration bei, kann sie unter den gegenwärtigen Bedingungen eine Dekonzentration des parlamentarischen Parteiensystems nicht verhindern. Das erschwert wiederum die Bildung kleiner Regierungsbündnisse. Das Ergebnis der Bundestagswahl 2009 hat zwar wieder die Formierung einer kleinen Koalition ermöglicht; dies ändert jedoch nichts daran, dass die parlamentarische Mehrheitsbildung im „fluiden Fünfparteiensystem“ grundsätzlich schwieriger geworden ist. Daher ist die Frage durchaus berechtigt, ob die personalisierte Verhältniswahl auch jenseits des verfassungsrechtlichen Anpassungsbedarfs einer grundsätzlicheren Reform unterzogen werden sollte.

Wenn die Funktionsweise von Wahlsystemen nur im historisch-politischen Kontext zu verstehen ist, so gilt dies umso mehr für deren Reform. Alternative Wahlsysteme müssen nicht nur – wie es meist und richtigerweise geschieht – auf ihre normative Angemessenheit hin diskutiert werden. Nicht minder wichtig ist, ob das neue Wahlsystem das wahrgenommene Problem unter den gegebenen Bedingungen effektiv und – vor allem – ohne unerwünschte Nebenwirkungen zu lösen vermag. Mit anderen Worten: „Die Beweislast hat, wer ein Wahlsystem grundlegend ändern will. Er muss plausibel machen, warum das neue Wahlsystem mehr Vorteile aufweist als das bisherige, das kulturell stark verankert ist.“⁷⁵⁾

Vor diesem Hintergrund fällt das Fazit des Beitrags relativ eindeutig aus. Eine große Wahlsystemreform auf Bundesebene ist gegenwärtig nicht sinnvoll. Zwar könnten die diskutierten Mehrheitswahl-Modelle zu einer stärkeren Konzentration des parlamentarischen Parteiensystems beitragen, doch zeigen sich die von ihnen erhofften Effekte nur unter ganz bestimmten Voraussetzungen bzw. sind nicht ohne beträchtliche Nebenwirkungen zu haben. Die mittlere Reformoption, die Einführung eines klassischen Verhältniswahlsystems, hätte zwar den Charme, wesentliche Auswirkungen des bestehenden Systems innerhalb eines vereinfachten institutionellen Rahmens beizubehalten; allerdings verbänden sich mit der andersartigen Personalisierung im Rahmen einer (lose gebundenen) Listenwahl nachhaltige Veränderungen des Wahlkampfes und Parteienwettbewerbs, die nicht hinreichend überschaubar sind. Was damit bleibt, ist eine kleine Reform der personalisierten Verhältniswahl, die das gegenwärtige Verfahren zur Entstehung von Überhangmandaten verändert und damit der Auflage des Bundesverfassungsgerichts nachkommt. Wie oben ausgeführt, erscheint das – modifizierte – „Augsburger Zuteilungsverfahren“ als relativ beste Lösung.

In Abwandlung des bekannten Churchill-Zitats ließe sich demnach sagen, dass die personalisierte Verhältniswahl das schlechteste Wahlsystem für die Bundesrepublik Deutschland ist – abgesehen von allen anderen Formen, die von Zeit zu Zeit andernorts ausprobiert wurden.

 

Prof. Dr. Florian Grotz vertritt seit 2008 die Professur „Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland“ an der Leuphana Universität Lüneburg.